2016年3月17日發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提出，實施土壤污染分類分級防治。正在制定中的《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”)和《土壤污染防治法》均從土地用途角度緊緊圍繞農(nóng)用地和建設(shè)用地兩個重點，提出農(nóng)用地分級管理，建設(shè)用地分類管理。

污染場地作為目前面臨的一個突出的環(huán)境及社會問題，也是“土十條”的重要組成內(nèi)容，其與建設(shè)用地的關(guān)系需要清晰界定。分類或分級的目的是為了便于管理，北京、重慶、上海、浙江、江蘇等地雖有一定的污染場地管理實踐，但總體而言還處于起步階段，還需深入分析我國污染場地的管理需求，基于需求來分類分級，在《土壤污染防治法》設(shè)置相應(yīng)的管理制度?；诖?，對建設(shè)用地及污染場地的分類分級管理專文探論，供“土十條”實施和《土壤污染防治法》編制參考。

1.我國建設(shè)用地污染防治分類管理思路

1.1 建設(shè)用地與污染場地的關(guān)系

《土地法》中規(guī)定“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。” 而污染場地是目前面臨的一個突出的環(huán)境及社會問題，因此，需要先從土地管理的“建設(shè)用地”概念里分出社會和公眾關(guān)心的環(huán)境問題——“污染場地”的管理范疇。

《土地法》中規(guī)定“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。按照《污染場地術(shù)語》(HJ 682—2014)中定義，污染場地指因從事生產(chǎn)、經(jīng)營、處理、貯存有毒有害物質(zhì)，堆放或處理處置潛在危險廢物，以及從事礦山開采等活動造成污染，且污染危害超過人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風(fēng)險水平的場地。

基于《土地法》中關(guān)于建設(shè)用地的界定和目前國內(nèi)外普遍接受的污染場地風(fēng)險管理概念，可以界定污染場地是已被污染，且污染危害超過人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風(fēng)險水平的建設(shè)用地，從用地類型上應(yīng)涵蓋通常意義上的工業(yè)企業(yè)場地、加油站、礦區(qū)用地、填埋場、尾礦庫用地等。

1.2 建設(shè)用地分類管理思路

2016年全國兩會期間環(huán)保部陳吉寧部長就“加強生態(tài)環(huán)境保護”答記者問時提到，“土十條”重點是要夯實“兩個基礎(chǔ)”、突出“兩大重點”、推進“三大任務(wù)”、強化“三大保障”。其中“三大任務(wù)”分別是對未污染的土地怎么保護好，正在污染的土地怎么處理，已經(jīng)污染的土地如何做好風(fēng)險管控。這已經(jīng)明確指出了建設(shè)用地的分類思路，后續(xù)需要落實怎么判定未污染、正在污染和已經(jīng)污染，在具體實施上對3類污染狀態(tài)用地怎么針對性分類管理。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是國家為保護人群健康和生存環(huán)境，對污染物在環(huán)境要素中的最大容許濃度所作的規(guī)定，是具有強制性的標(biāo)準(zhǔn)限值。由于土壤均質(zhì)性差，各地差異性大，大多數(shù)國家不存在全國統(tǒng)一的強制性土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值，從國際上污染場地管理趨勢而言，往往淡化強制性的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在污染場地管理中的作用，而是根據(jù)土壤區(qū)域特性和用地功能制定基于風(fēng)險的針對性參考值，即篩選值。建設(shè)用地分類管理具體可以根據(jù)建設(shè)用地的土地環(huán)境風(fēng)險狀況和規(guī)劃用途，采取不同類型的管理措施。

當(dāng)土地環(huán)境風(fēng)險現(xiàn)狀達到規(guī)劃用地要求的(管理操作中以土壤或地下水污染物濃度不超過該類建設(shè)用地風(fēng)險篩選值)，為一類建設(shè)用地，即未污染的;土地環(huán)境風(fēng)險現(xiàn)狀達不到規(guī)劃用地要求的(管理操作中以土壤或地下水污染物濃度超過建設(shè)用地風(fēng)險篩選值)，為二類建設(shè)用地，即為污染場地;這樣建設(shè)用地分為未污染的建設(shè)用地和污染場地兩類，污染場地則進入環(huán)保行政主管部門的監(jiān)管視野。

對一類建設(shè)用地做好保護，以污染預(yù)防為主，防止污染場地增量?？赏ㄟ^加強用地準(zhǔn)入、開發(fā)利用過程中和退出時的環(huán)境監(jiān)管和污染責(zé)任落實，開展場地利用全生命周期的環(huán)境風(fēng)險管理，來防止新增污染場地。對二類建設(shè)用地，即污染場地，基于用途做好風(fēng)險管理，減少污染場地存量和危害。

2.發(fā)達國家的污染場地分級管理

2.1發(fā)達國家的污染場地分級管理

美國、加拿大、荷蘭和新西蘭等發(fā)達國家在逐步摸清了本地污染場地底數(shù)之后，在資金、人力、物力、機構(gòu)設(shè)置等受限的現(xiàn)實條件下，以環(huán)境風(fēng)險篩選分級的分類機制為基礎(chǔ)構(gòu)建了本國的污染場地分級管理體系，有序推進污染場地風(fēng)險監(jiān)管工作。

3.我國污染場地分類分級管理制度設(shè)計

3.1污染場地分類管理

二類建設(shè)用地，即污染場地，按用地狀態(tài)分為正在污染的在役和已污染的退役場地，退役場地根據(jù)土地規(guī)劃、開發(fā)需求又可分為再開發(fā)及暫時閑置的場地，對每類場地管理重點不同。

在役污染場地應(yīng)著重抓污染責(zé)任落實，監(jiān)督責(zé)任主體開展場地污染減輕及消除行動;退役后再開發(fā)的污染場地著重做好國土、規(guī)劃、環(huán)保等多部門聯(lián)合監(jiān)管和治理修復(fù)過程的環(huán)境監(jiān)管，確保污染場地再開發(fā)利用的人居安全;暫時閑置的污染場地著重督促責(zé)任主體做好風(fēng)險管控工作，根據(jù)場地風(fēng)險評估結(jié)果進行污染阻隔降低風(fēng)險暴露，采取針對性工程控制、制度控制或治理修復(fù)等措施，優(yōu)先開展位于環(huán)境敏感區(qū)場地的風(fēng)險管理。場地風(fēng)險管理活動分為場地調(diào)查評估和污染場地治理修復(fù)/風(fēng)險管控實施兩個階段，具體工作參照環(huán)保部發(fā)布的《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南(試行)》(公告 2014年 第78號)實施。

3.2污染場地分級管理

由于我國土地國有，企業(yè)多經(jīng)歷產(chǎn)權(quán)變更或改制重組的國情，責(zé)任主體滅失或無法界定，需政府埋單的退役污染場地很多，而場地修復(fù)耗資巨大，未來成立專項基金解決無主場地的風(fēng)險管控費用將成必然趨勢。建立場地優(yōu)先排序制度，確定污染場地優(yōu)先管控名錄，根據(jù)場地環(huán)境危害的輕重緩急進行優(yōu)先區(qū)分，抓大放小、先重后輕，有利于政府集中人力、財力和物力，對有限的資金和資源實行優(yōu)先配置，這是現(xiàn)實需要，也是在發(fā)達國家和地區(qū)的污染場地管理中已被普遍實踐的明智經(jīng)驗。

我國的污染場地分級管理應(yīng)首先由國家層面建立優(yōu)先管控名錄方法，可基于全國場地排查獲取的污染場地信息進行場地環(huán)境危害評估，基于場地排查和環(huán)境危害評估結(jié)果，綜合場地所在區(qū)域的社會敏感程度、地方政府意愿等多方面因素，針對退役污染場地確定優(yōu)先管控場地名錄;然后對優(yōu)先管控名錄場地基于具體的場地調(diào)查評估評定優(yōu)先管控等級，供未來資金等資源配置時參考，以便于能分清輕重緩急，有序地推動我國污染場地風(fēng)險管理，污染場地分級管理見圖3。

建設(shè)用地分類及污染場地分級管理圖

在我國土地屬地管理和環(huán)保垂直管理的大背景下，對優(yōu)先管控名錄內(nèi)外污染場地實施監(jiān)管層級、監(jiān)管權(quán)限及監(jiān)管流程方面的區(qū)分管理，確定中央和地方的事權(quán)劃分和管理層級。

對優(yōu)先控制名錄場地，由省級環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)其風(fēng)險控制活動中關(guān)鍵環(huán)節(jié)相關(guān)技術(shù)文件的核準(zhǔn);優(yōu)先控制名錄場地的風(fēng)險控制活動具體實施的現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)管由市級環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)，具體見圖4。

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優(yōu)先控制名錄場地管理流程

對優(yōu)先控制名錄外場地，則由地方環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)風(fēng)險控制活動的相關(guān)監(jiān)管，地方應(yīng)定期將轄區(qū)內(nèi)場地管理狀況匯總逐級審核上報。鑒于場地管理的技術(shù)復(fù)雜性，在地方事權(quán)劃分上，建議污染場地調(diào)查評估和治理修復(fù)過程相關(guān)技術(shù)文件的審核由市級環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)，縣級管理部門作為市級環(huán)保部門的派出機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)風(fēng)險控制活動實施的現(xiàn)場監(jiān)管。

對使用國家土壤污染防治專項資金的優(yōu)先名錄場地、不使用國家土壤污染防治專項資金的優(yōu)先名錄場地、優(yōu)先名錄外場地的環(huán)境監(jiān)管活動，國家環(huán)保主管部門從多到少按一定比例和頻次抽查、復(fù)核污染場地相關(guān)管理。