土壤環(huán)境管理工作在國(guó)外已經(jīng)開(kāi)展多年，美國(guó)、歐洲、日本等國(guó)有30多年的管理經(jīng)驗(yàn)。而在我國(guó)，無(wú)論是土壤污染防治的認(rèn)知水平，還是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，土壤環(huán)境管理都處于起步階段。因此，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)必不可少。那么，基于我國(guó)的土地所有制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及土壤污染防治現(xiàn)狀，國(guó)外有哪些土壤環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？本報(bào)記者采訪了中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院土壤污染與控制研究室主任谷慶寶。

    中國(guó)環(huán)境報(bào)：立法是土壤環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)和重要保障，許多國(guó)家都進(jìn)行了土壤環(huán)境保護(hù)的立法。這些國(guó)家土壤環(huán)境保護(hù)立法有哪些特點(diǎn)？

    谷慶寶：從世界范圍來(lái)看，土壤環(huán)境保護(hù)立法始于20世紀(jì)70年代。各個(gè)國(guó)家土壤環(huán)境保護(hù)的立法背景和法律設(shè)計(jì)有所不同，從立法體例上看，既有專項(xiàng)立法模式，也有分散立法模式。專項(xiàng)立法模式將土壤環(huán)境保護(hù)和污染防治的相關(guān)內(nèi)容作為單行法規(guī)進(jìn)行立法。一些國(guó)家雖然沒(méi)有制定專門的土壤環(huán)境保護(hù)或土壤污染防治的法律，但多在其《環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)專章規(guī)定土壤環(huán)境保護(hù)或土壤污染防治的問(wèn)題。

    日本是世界上土壤污染防治立法較早的國(guó)家。20世紀(jì)60年代，日本的“痛痛病”等公害事件訴訟的勝利推動(dòng)了日本政府在環(huán)境治理方面的立法。為應(yīng)對(duì)1968年發(fā)生的“痛痛病”事件所反映的農(nóng)用地土壤污染問(wèn)題，日本政府于1970年頒布了針對(duì)農(nóng)用地保護(hù)的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，并分別于1971年、1978年、1993年、1999年、2005年和2011年進(jìn)行了修訂。隨著日本工業(yè)化進(jìn)程的不斷加速，以六價(jià)鉻等重金屬污染為特點(diǎn)的城市型土壤污染日益顯現(xiàn)。為進(jìn)一步滿足社會(huì)對(duì)城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對(duì)策法》，彌補(bǔ)了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成為日本土壤污染防治的主要法律依據(jù)。《土壤污染對(duì)策法》也分別于2005年、2006年、2009年、2011年和2014年進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步完善了相關(guān)制度。

    美國(guó)最主要的土壤污染防治立法是1980年頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（又名《超級(jí)基金法》）。該法是受到拉夫運(yùn)河填埋場(chǎng)污染事件的直接推動(dòng)而出臺(tái)的。該法實(shí)施后，被列入《國(guó)家優(yōu)先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復(fù)，130萬(wàn)英畝的土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達(dá)到了商業(yè)交易之目的。此后，美國(guó)國(guó)會(huì)為緩解該法嚴(yán)厲的責(zé)任制度帶來(lái)的影響，通過(guò)以下法案進(jìn)行4次修訂完善：1986年的《超級(jí)基金修正及再授權(quán)法》，1996年的《財(cái)產(chǎn)保存、貸方責(zé)任及抵押保險(xiǎn)保護(hù)法》，2000年的《超級(jí)基金回收平衡法》和2002年的《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減免和綜合地塊振興法》。雖然《超級(jí)基金法》也存在一些不足，但該法對(duì)于快速有效地解決美國(guó)污染地塊的治理與修復(fù)問(wèn)題起到了非常明顯的作用，震懾了土壤的可能污染者，也為其他國(guó)家土壤污染防治提供了借鑒。

    荷蘭1982年制訂了《暫行土壤保護(hù)法》，1986年制訂了《土壤保護(hù)法》。由于《暫行土壤保護(hù)法》是針對(duì)萊克爾克土壤污染事件而制訂的暫行法律，它在土壤修復(fù)體制上存在著不能充分應(yīng)對(duì)土壤污染的問(wèn)題。1994年5月，荷蘭將1986年的《土壤保護(hù)法》和《暫行土壤保護(hù)法》兩部法律合并為新的《土壤保護(hù)法》。由于土壤污染防治的需要，該法又分別于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年分別進(jìn)行了修訂，2013年《土壤保護(hù)法》修訂后的最大特點(diǎn)在于其整合了此前制定的各種零散的土壤保護(hù)法案、決議和判決等，形成了較為系統(tǒng)、全面的新的《土壤保護(hù)法》。

    從各國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)立法的模式來(lái)看，專項(xiàng)立法已經(jīng)成為世界土壤污染防治立法的潮流。從立法的過(guò)程看，由于認(rèn)識(shí)和經(jīng)濟(jì)水平等多方面的原因，各國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)立法不追求一步到位，而是循序漸進(jìn)，采用逐步修訂的方式不斷強(qiáng)化土壤污染控制，使法律始終與時(shí)代同步。在土壤環(huán)境保護(hù)法的修訂過(guò)程中，完善對(duì)土壤污染控制的具體環(huán)節(jié)，同時(shí)培育與立法進(jìn)程相適應(yīng)的土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)。

    中國(guó)環(huán)境報(bào)：國(guó)際上土壤環(huán)境管理強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管控，具體有哪些做法？

    谷慶寶：美國(guó)、加拿大、英國(guó)、荷蘭和澳大利亞等國(guó)家對(duì)污染地塊普遍采取風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，建立土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。針對(duì)不同污染地塊的不同規(guī)劃用地方式和功能，制定了基于風(fēng)險(xiǎn)管理的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩選值，用于初步篩查關(guān)注污染物，啟動(dòng)土壤污染調(diào)查和評(píng)估。

    在北美洲，美國(guó)根據(jù)住宅、商業(yè)/工業(yè)等不同用地方式頒布旨在保護(hù)人體健康的《土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩選值》，還頒布了旨在保護(hù)生態(tài)受體安全的《土壤生態(tài)篩選導(dǎo)則》。對(duì)于污染地塊的修復(fù)目標(biāo)值，美國(guó)也是針對(duì)不同的用地方式，采用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模式，計(jì)算每一個(gè)地塊的修復(fù)目標(biāo)值，從而經(jīng)濟(jì)有效地控制污染地塊的開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。加拿大考慮了農(nóng)業(yè)、住宅、商業(yè)和工業(yè)等用地方式下人群暴露情景，分別制訂了土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值，以保護(hù)人體健康土壤質(zhì)量指導(dǎo)值和保護(hù)生態(tài)土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值兩者中的最低值作為最終土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值。

    在歐洲，英國(guó)認(rèn)為預(yù)防土壤風(fēng)險(xiǎn)與修復(fù)污染土壤同等重要，建立了污染土壤暴露風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估導(dǎo)則?？紤]住宅、租賃農(nóng)地、工業(yè)用地等不同用地方式，以保護(hù)人體健康為原則制定土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值。荷蘭于1983年制定的《土壤環(huán)境保護(hù)暫行法》，基于土壤背景值和專家經(jīng)驗(yàn)提出了最初的A、B和C土壤標(biāo)準(zhǔn)值體系。根據(jù)工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地等不同的土地利用方式，確定土壤污染物的目標(biāo)值和干涉值。只對(duì)超過(guò)干涉值的土壤進(jìn)行修復(fù)，將受到污染但沒(méi)有超過(guò)干涉值的土壤納入可持續(xù)土地管理。荷蘭所有污染土壤中，90%納入了可持續(xù)管理。

    在澳洲和亞洲地區(qū)，澳大利亞在制定保護(hù)人體健康的土壤調(diào)研值標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，分別考慮了住宅（2類）、娛樂(lè)、商業(yè)/工業(yè)等不同用地方式下的不同暴露情景。韓國(guó)在制定土壤污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)值和土壤污染對(duì)策標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)土壤污染敏感程度從高到低將土壤劃分為3類：一類土壤區(qū)包括水稻田和學(xué)校所在地；二類土壤區(qū)為森林、倉(cāng)儲(chǔ)和娛樂(lè)用地；三類土壤區(qū)包括工業(yè)、道路和鐵路所在地。

    發(fā)達(dá)國(guó)家將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿土壤環(huán)境管理的全過(guò)程，指導(dǎo)污染土壤的環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)和修復(fù)。國(guó)際上對(duì)于特定污染地塊，普遍的做法是結(jié)合具體地塊條件、規(guī)劃土地利用方式等，開(kāi)展特定污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以篩查特定地塊是否存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并依據(jù)用地方式，確定污染地塊土壤的修復(fù)目標(biāo)值。

    中國(guó)環(huán)境報(bào)：我們知道，進(jìn)行土壤污染治理首先要確定哪些土壤是污染的，哪些土壤應(yīng)該優(yōu)先治理，作為公眾是否可以獲得這些土壤污染的數(shù)據(jù)信息。國(guó)外在這些方面有哪些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？

    谷慶寶：發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行土壤環(huán)境管理時(shí)特別注重污染土壤的調(diào)查評(píng)估和信息公開(kāi)，規(guī)范有序的調(diào)查評(píng)估和信息公開(kāi)制度是實(shí)施土壤污染監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。

    美國(guó)超級(jí)基金法規(guī)定的土壤污染調(diào)查制度包括一系列程序：地塊發(fā)現(xiàn)后要經(jīng)過(guò)篩選，然后錄入“超級(jí)基金場(chǎng)地管理信息系統(tǒng)”。接著進(jìn)行初步評(píng)定和地塊調(diào)查，通過(guò)運(yùn)用“危險(xiǎn)分級(jí)系統(tǒng)” 對(duì)地塊進(jìn)行評(píng)分，分值大于28.5分的經(jīng)過(guò)公眾評(píng)議后可以錄入“國(guó)家優(yōu)先清單”，至此完成調(diào)查階段的工作。當(dāng)某地塊被錄入“國(guó)家優(yōu)先清單”，修復(fù)調(diào)查和可行性研究也就隨之展開(kāi)。修復(fù)調(diào)查和可行性研究可同時(shí)進(jìn)行，地塊調(diào)查和可行性研究的信息形成了“修復(fù)決定記錄”，并對(duì)外公開(kāi)?！靶迯?fù)決定記錄”包含的信息有：地塊使用歷史、地塊描述、地塊特性、公眾參與、執(zhí)法活動(dòng)、過(guò)去和現(xiàn)在的活動(dòng)、受污染的介質(zhì)、存在的污染物、響應(yīng)行動(dòng)的范圍和作用、所選擇的進(jìn)行治理的修復(fù)措施等。公眾可以在網(wǎng)上非常方便地查詢到其居住地周邊的污染地塊信息，以及這些污染地塊的治理進(jìn)展。

    日本針對(duì)可能存在污染的土壤開(kāi)展調(diào)查與評(píng)估，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)污染物質(zhì)，且其濃度超過(guò)土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則將這一地塊劃定為污染區(qū)，并登記在指定污染區(qū)登記簿中。污染區(qū)登記簿可供公眾自由查閱。日本根據(jù)公眾健康危害風(fēng)險(xiǎn)存在與否將污染區(qū)分為兩類：一類是需治理污染區(qū)，另一類是改變土地利用形態(tài)時(shí)需報(bào)告的污染區(qū)（簡(jiǎn)稱“需報(bào)告區(qū)”）。在采取治理措施消除對(duì)公眾健康危害的風(fēng)險(xiǎn)后，需治理污染區(qū)可以變更為需報(bào)告區(qū)。只有采取治理措施將污染降低到法定標(biāo)準(zhǔn)以下時(shí)才可以將污染區(qū)從登記簿中刪除。日本的土壤調(diào)查與評(píng)估必須委托指定的調(diào)查機(jī)構(gòu)與公益法人，委任調(diào)查機(jī)構(gòu)需具備履行土壤污染狀況調(diào)查業(yè)務(wù)必需的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)和技術(shù)能力，達(dá)到環(huán)境省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。委任調(diào)查機(jī)構(gòu)名錄由環(huán)境省大臣每5年更新。

    通過(guò)調(diào)查評(píng)估篩選出污染程度不同的污染地塊，建立污染地塊管理信息檔案系統(tǒng)，對(duì)污染地塊實(shí)施分類和動(dòng)態(tài)管理是國(guó)際上多個(gè)國(guó)家的通行做法。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)污染地塊的使用歷史、受污染的介質(zhì)、存在的污染物以及采取的修復(fù)措施等信息進(jìn)行公開(kāi)公示，強(qiáng)化了對(duì)污染地塊的環(huán)境監(jiān)督及其公眾參與。

    中國(guó)環(huán)境報(bào)：大家都知道，土壤污染治理的難度比大氣與水都困難，治理與修復(fù)需要投入的費(fèi)用較高，發(fā)達(dá)國(guó)家是如何籌集土壤污染治理資金的？

    谷慶寶：世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染治理與修復(fù)主要遵循“污染者付費(fèi)”的原則，對(duì)拒絕治理的污染者進(jìn)行處罰。同時(shí)，綜合采用多種手段，如政府撥款、政府補(bǔ)貼、借助市場(chǎng)機(jī)制等多渠道籌措土壤污染治理與修復(fù)資金。

    美國(guó)規(guī)定責(zé)任主體對(duì)于土壤治理費(fèi)用的承擔(dān)實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任和連帶責(zé)任，且責(zé)任具有溯及力。嚴(yán)格責(zé)任即無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，是指只要排放了危險(xiǎn)物質(zhì)，不論有無(wú)過(guò)失、不論是否符合標(biāo)準(zhǔn)，都要承擔(dān)責(zé)任。連帶責(zé)任即對(duì)于多個(gè)責(zé)任主體，實(shí)行無(wú)限連帶責(zé)任，可向任何一個(gè)主體追償全部治理費(fèi)用。在無(wú)法確定責(zé)任人的情況下，修復(fù)資金由聯(lián)邦“超級(jí)基金”或州一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。后來(lái)，為了促進(jìn)對(duì)具有商業(yè)價(jià)值的地塊的開(kāi)發(fā)，美國(guó)提出了“棕地開(kāi)發(fā)”的土壤環(huán)境管理模式。在這種模式下，國(guó)家為受到污染而沒(méi)能得到有效開(kāi)發(fā)的土地提供各種補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行土壤修復(fù)和土地開(kāi)發(fā)。美國(guó)政府在稅收等政策上對(duì)“棕地開(kāi)發(fā)”的大力支持使得美國(guó)修復(fù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)良好的發(fā)展前景。

    在英國(guó)，污染地塊修復(fù)費(fèi)用按照“污染者付費(fèi)”的原則由污染者承擔(dān)，在污染者無(wú)法找到的情況下，修復(fù)費(fèi)用由納稅人承擔(dān)。除政府用稅收承擔(dān)土壤修復(fù)成本外，地方授權(quán)機(jī)構(gòu)和英國(guó)環(huán)境署還會(huì)獲得其他資助，用于土壤調(diào)查和污染修復(fù)。在加大財(cái)政對(duì)土壤污染防治投入的同時(shí)，英國(guó)政府也重視借助市場(chǎng)機(jī)制修復(fù)污染土地。由于土地污染信息公開(kāi)，許多土地所有者或開(kāi)發(fā)商自愿修復(fù)污染土地，使其達(dá)到土地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以增加地塊的市場(chǎng)價(jià)值。英國(guó)政府采取補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地環(huán)境保護(hù)。

    對(duì)于污染地塊治理，德國(guó)實(shí)行“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”原則，對(duì)于無(wú)主土地，先由政府墊錢修復(fù)，然后調(diào)查污染到底是由誰(shuí)造成的，最終確定由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行治理或者支付費(fèi)用。如果污染企業(yè)無(wú)力治理，即使向政府提出申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)，仍要承擔(dān)10％的費(fèi)用，其余90％的費(fèi)用由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。從實(shí)際情況來(lái)看，目前只有少數(shù)企業(yè)獲得政府資助。針對(duì)歷史遺留的礦區(qū)環(huán)境問(wèn)題，德國(guó)聯(lián)邦政府成立礦山復(fù)墾公司專門從事礦山恢復(fù)工作，復(fù)墾所需資金按照聯(lián)邦政府75%、州政府25%的比例分擔(dān)。