我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展帶來的環(huán)境污染與生態(tài)破壞日益加重。一般而言，有3種模式來應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展過程中所帶來的環(huán)境問題。

    第一種模式主要是以民法、刑法的適用為主，這種應(yīng)對機制以司法權(quán)的行使為主導(dǎo)，通過民事賠償或者追究刑事責(zé)任等方式救濟受害人、懲罰污染者。但是傳統(tǒng)的民法和刑法手段往往偏重環(huán)境污染和生態(tài)破壞對人和物的損害的事后救濟，對環(huán)境和生態(tài)本身造成的損害往往被忽視，得不到有效救濟。

    第二種模式是國家大量運用行政管制措施，尤其以命令和控制為主。國家通過制定排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來管理環(huán)境。排放標(biāo)準(zhǔn)是政府設(shè)定的企業(yè)排污量的上限，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是要求市場活動者采用規(guī)定的生產(chǎn)工藝、技術(shù)或措施。

    第三種模式是采取多種措施，即所謂“多元應(yīng)對模式”，結(jié)合市場和法律應(yīng)對環(huán)境問題。此種模式中政府采取污染許可交易、稅收、污染費等措施。民主協(xié)商式、合作式的管理模式逐漸形成，用以取代以往的強制式、對抗式的行政管理模式。

    以上3種模式所采取的應(yīng)對環(huán)境問題的措施取得了一定的成效，然而這多種模式所采取的措施往往都著重于對生活在環(huán)境中的人的利益的保護和救濟或者對責(zé)任人的懲罰，忽視對受損的生態(tài)環(huán)境進行足額賠償和修復(fù)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下稱方案）的出臺是對我國現(xiàn)有立法和制度的突破，它彌補了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的空白，也為我國未來環(huán)境保護制度建設(shè)指明了努力的一個方向，筆者欲從以下幾個方面對方案進行解讀。

    方案彌補了公法管制與私法救濟中的制度空白

    環(huán)境行政管制是應(yīng)對環(huán)境問題的重要一環(huán)，政府在環(huán)境的治理過程中有著不可推卸的責(zé)任。我國目前已經(jīng)出臺了大量的環(huán)境法律，規(guī)定了諸多環(huán)境保護的制度，如環(huán)境影響評價制度、三同時制度、排污許可證制度、排污收費制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境監(jiān)測制度以及限期治理制度等。環(huán)保行政機關(guān)可以采取諸多的環(huán)境管制措施以達到環(huán)境管制之目的。新修改的《環(huán)境保護法》加入了按日連續(xù)處罰的規(guī)定，更是體現(xiàn)了政府打擊環(huán)境污染行為的決心。

    環(huán)境損害一旦發(fā)生，受害程度可能非常深，范圍較廣，時間持久。因此環(huán)境立法的目的更在于事先防止這些損害或者危險的出現(xiàn)?，F(xiàn)代環(huán)境法律和政策體系應(yīng)當(dāng)是按照“預(yù)防→管制→救濟”這一邏輯順序構(gòu)建，以預(yù)防原則作為首要之原則。行政機關(guān)采取管制措施帶有一定的預(yù)防性，制定排污標(biāo)準(zhǔn)目的就是為了期待管制者的排污限制在標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。然而，現(xiàn)實中環(huán)境遭到破壞的情況屢見不鮮。但是無論是公法層面國家機關(guān)對行為人所采取的行政處罰措施甚至是刑事責(zé)任的追究，還是私法層面的民事救濟等措施，這些措施的采取往往僅限于對違法者的行政或刑事責(zé)任的追究，以及對具體受害者民事權(quán)利的救濟。除了《海洋環(huán)境保護法》對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償做出了規(guī)定，其他生態(tài)環(huán)境本身的損害賠償沒有任何法律規(guī)定。

    鑒此，以環(huán)境污染、生態(tài)破壞導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境要素及功能的損害，即生態(tài)環(huán)境本身的損害賠償為目的，方案規(guī)定在出現(xiàn)以下3種情況時，將依法追究賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：一是發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件；二是在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；三是發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境事件。

    方案的制定說明，除了環(huán)境和生態(tài)所具備的經(jīng)濟價值以外，環(huán)境和生態(tài)本身的生態(tài)功能價值越來越得到強調(diào)。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)方式是以義務(wù)人采取相關(guān)的修復(fù)措施為主，在不能修復(fù)的情況下，綜合考慮經(jīng)濟利益的填補，對生態(tài)環(huán)境損害所造成的經(jīng)濟和非經(jīng)濟損失予以全面賠償。此規(guī)定說明方案的核心目的是為了對遭到破壞的環(huán)境和生態(tài)的本身進行修復(fù)。因此，出臺此方案正是為了針對我國現(xiàn)行法律在環(huán)境和生態(tài)損害賠償責(zé)任范圍這方面的空白所做出的回應(yīng)。

    行政磋商與司法保障

    現(xiàn)代行政管制國家中，國家行政管制的事務(wù)數(shù)量不斷增加，專業(yè)性不斷加強。為了達到管制目的，行政機關(guān)所采取的行政措施的種類也不斷增加，除了強制性行政措施，行政機關(guān)也可采取合作性、協(xié)商性、弱權(quán)性的行政管制措施，甚至是激勵性的行政措施，以達到相關(guān)的管制目的。行政機關(guān)可同行政相對人之間的關(guān)系不再是一種對立的關(guān)系，而更多的是一種合作和協(xié)商的關(guān)系，民眾有更多的機會參與到行政管制中。此種合作性、協(xié)商性的行政手段在方案中也得到了彰顯。方案中引入了有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的行政磋商制度，鼓勵賠償權(quán)利人主動與義務(wù)人進行磋商。簡而言之，試點地方政府作為賠償權(quán)利人同賠償義務(wù)人可就生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償進行行政磋商，磋商內(nèi)容包括：損害事實與程度、修復(fù)啟動時間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等。

    除了帶有合作和協(xié)商性質(zhì)的行政磋商，方案就司法機關(guān)如何介入到生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蛞沧龀隽艘?guī)定。方案規(guī)定，有關(guān)生態(tài)環(huán)境賠償?shù)男姓枭虆f(xié)議具有確定力和拘束力，但是若經(jīng)過行政磋商雙方?jīng)]有達成有關(guān)損害賠償?shù)膮f(xié)議，試點地方賠償權(quán)利人可以向人民法院提起訴訟，追究賠償義務(wù)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。試點地方政府賠償權(quán)利人也可以不經(jīng)過行政磋商直接向法院提起訴訟。因此，方案的這一規(guī)定，為司法機關(guān)介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蛱峁┝苏咭罁?jù)。

    近幾年，我國在環(huán)境司法層面有諸多新的舉措。在立法方面，我國通過對1989年《環(huán)境保護法》的修正案，加入了公益訴訟條款；在法院機構(gòu)設(shè)置方面，除了地方成立諸多環(huán)保專門審判法庭，最高法院于2014年6月也宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭。考慮到生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有高度專業(yè)性，方案規(guī)定試點地方人民法院成立環(huán)境法庭或者指定專門法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣?/P>

    試點地方省級政府需要明確環(huán)境公益訴訟與試點地方賠償權(quán)利人同賠償義務(wù)人之間的磋商，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的關(guān)系。環(huán)境公益訴訟同生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是兩種各具特點的訴訟。首先，提出這兩種訴訟的原告不同。環(huán)境公益訴訟的原告是具有一定資格的環(huán)境保護團體，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的發(fā)動者是得到國務(wù)院授權(quán)作為賠償權(quán)利人的試點地方省級政府。其次，在訴訟發(fā)起時機上，環(huán)境公益訴訟沒有備選程序。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的提起，既可以是在試點政府賠償權(quán)利人同賠償義務(wù)人之間有關(guān)索賠的行政磋商沒有形成賠償協(xié)議的情況下提起訴訟，也可以直接提起訴訟。再次，在訴求上，環(huán)境公益訴訟更多的是保護公眾的財產(chǎn)和人身利益，而生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟目的是在于要求賠償義務(wù)人對生態(tài)環(huán)境本身造成的損害進行賠償。

    賠償義務(wù)人對生態(tài)環(huán)境的損害往往會損害社會公共利益和公民個人的利益，因此在制度的實際操作中，賠償義務(wù)人可能面臨3種訴訟：環(huán)境公益訴訟、環(huán)境私益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，甚至可以出現(xiàn)3種訴訟共存的情況。如何節(jié)省司法資源，做好這幾種訴訟之間的銜接，高效地處理這3種訴訟的關(guān)系是試點地方省級政府今后相關(guān)制度構(gòu)建的重點和難點。

    方案中規(guī)定的訴訟制度體現(xiàn)了司法機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償中應(yīng)當(dāng)具備的地位和作用，這對試點地方已經(jīng)成立的環(huán)境專門審判法庭提出了新的挑戰(zhàn)。這是一個開端，也是環(huán)境保護議題在我國將來發(fā)展的一個方向。法院應(yīng)當(dāng)增強其在處理這些案件上的力度，以應(yīng)對將來可能出現(xiàn)的相關(guān)案件。同時，如何處理好幾種訴訟之間的關(guān)系也是將來在相關(guān)制度構(gòu)建中需要重點關(guān)注的。