天津港爆炸事故如此慘痛，我們必須從血的教訓(xùn)中警醒，那么，到底該避免什么，加強(qiáng)什么，本刊推出“8•12”爆炸事故反思系列，希望從各個(gè)層面反思當(dāng)下危化品生產(chǎn)-運(yùn)輸-倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)。如何加強(qiáng)有毒有害物質(zhì)的環(huán)境安全監(jiān)管問(wèn)題？是否需要一部法律，加強(qiáng)安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管的協(xié)同化和一體化？本期聲音版刊發(fā)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文的思考，他呼吁建立《有毒有害物質(zhì)安全和環(huán)境管理法》。

    常紀(jì)文

    最近一段時(shí)間，有毒有害物質(zhì)生產(chǎn)和利用企業(yè)接連發(fā)生爆炸事故，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全造成了嚴(yán)重危害，天津港危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸事故的教訓(xùn)尤其慘痛，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。除了經(jīng)濟(jì)下行、企業(yè)投入不足等原因外，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)的管理和監(jiān)督體制、制度和機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題也不容忽視。

    分割式的監(jiān)管格局

    監(jiān)管有空隙、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題很?chē)?yán)重

    由于安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)工作密切相關(guān)，很多企業(yè)的突發(fā)性環(huán)境污染事故是由安全生產(chǎn)事故引發(fā)的，因此，必須加強(qiáng)政府層面和企業(yè)層面的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)工作的一體性。目前，絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)，包括一些民營(yíng)企業(yè)，都把安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)的管理結(jié)合起來(lái)，成立安環(huán)科、安環(huán)處或者安環(huán)部等，予以統(tǒng)籌處理。而在實(shí)際的行政監(jiān)管中，具體的法律依據(jù)是以《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》為代表的安全生產(chǎn)法律體系和環(huán)境保護(hù)法律體系，具體的監(jiān)管也是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)分頭進(jìn)行，往往導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)空隙或者不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

    究其原因，主要是由于《有毒有害物質(zhì)環(huán)境管理法》一直沒(méi)有出臺(tái)。

    盡管《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理法》涉及兩個(gè)部門(mén)的生產(chǎn)安全和環(huán)境安全監(jiān)管工作，但是這一條例仍然以生產(chǎn)安全監(jiān)管為主，對(duì)有毒有害物質(zhì)的環(huán)境安全監(jiān)管僅在與安全生產(chǎn)相關(guān)的方面有所涉及，不全面，難以改變目前兩個(gè)部門(mén)分割式的監(jiān)管格局。此外，企業(yè)內(nèi)的職業(yè)病問(wèn)題和環(huán)境污染問(wèn)題，基本屬于同根同源，都來(lái)自于企業(yè)內(nèi)的粉塵、噪聲、有毒有害物質(zhì)等，監(jiān)測(cè)方法、管理手段和控制方法有的一樣，有的相互銜接，而在實(shí)踐中，其監(jiān)管分別由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)分別行使。

    總的來(lái)看，在實(shí)踐中，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)作為有毒有害化學(xué)品的兩個(gè)重要監(jiān)管部門(mén)，10多年來(lái)彼此一直害怕對(duì)方越位，導(dǎo)致信息難以共享，執(zhí)法監(jiān)管難以聯(lián)動(dòng)的不利局面。在此情形下，一些監(jiān)管盲區(qū)不可避免地存在，事故隱患的存在及事故的發(fā)生也不可避免。

    為何需要整合？

    應(yīng)將有毒有害物質(zhì)的安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管予以協(xié)同化甚至一體化

    天津港危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸事故中，按照法律規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管由港口、安監(jiān)和環(huán)保部門(mén)依據(jù)各自的職責(zé)分別行使。但是，對(duì)于劇毒氰化物的流向，在新聞發(fā)布會(huì)上，有的部門(mén)不是太清楚，有的部門(mén)根本就不清楚，這說(shuō)明有毒有害物質(zhì)的安全監(jiān)管，無(wú)論是環(huán)境安全監(jiān)管還是生產(chǎn)安全監(jiān)管，都出了一些問(wèn)題，現(xiàn)有的分割式管理體制、制度和機(jī)制需要改革，在問(wèn)題的倒逼之下，需要整合。

    改革需要法律支撐和保障，建議國(guó)家制定一部綜合性的《有毒有害物質(zhì)安全和環(huán)境管理法》，將有毒有害物質(zhì)的安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管予以協(xié)同化甚至一體化的規(guī)范。

    安全和環(huán)境管理怎么加強(qiáng)？

    法律設(shè)計(jì)上，能否將安全生產(chǎn)監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管三個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的工作協(xié)同化甚至一體化

    關(guān)于《有毒有害物質(zhì)安全和環(huán)境管理法》的基本內(nèi)容設(shè)計(jì)，可以以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，做出如下安排或者設(shè)計(jì)：

    在立法目的方面，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管三個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的工作協(xié)同化甚至一體化，以保障企業(yè)和社會(huì)的綜合安全為宗旨。

    在監(jiān)管體制方面，可以采取開(kāi)放和保守式的兩類(lèi)機(jī)構(gòu)改革。開(kāi)放式建議如下：國(guó)務(wù)院將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局內(nèi)的礦山安全司局和國(guó)家煤礦安全監(jiān)管局合并，成立新的國(guó)家礦山安全監(jiān)管局。再將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的其他部門(mén)與環(huán)境保護(hù)部的各部門(mén)整合，組建新的“國(guó)家安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)部”，并在現(xiàn)有國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)的基礎(chǔ)上成立國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管或者統(tǒng)一監(jiān)管，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，提高行政監(jiān)管效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，也有利于發(fā)揮安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管已經(jīng)形成的強(qiáng)勢(shì)作用，彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)部門(mén)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理長(zhǎng)期弱勢(shì)的不足。開(kāi)放式建議如下：如果開(kāi)放式機(jī)構(gòu)改革目前難以實(shí)現(xiàn)，不可能進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，可以考慮在法律之中明確規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部的常態(tài)化溝通和交流機(jī)制，明確各自的職責(zé)，包括主導(dǎo)和配合職責(zé)。

    在法律制度方面，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全生產(chǎn)預(yù)評(píng)價(jià)、職業(yè)衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)、消防安全預(yù)評(píng)價(jià)等工作，除了加強(qiáng)信息的全面公開(kāi)化建設(shè)外，還應(yīng)其評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)、審批條件、審批程序，鼓勵(lì)一個(gè)中介機(jī)構(gòu)對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展上述預(yù)評(píng)價(jià)工作。如果可能，也可以將上述評(píng)價(jià)予以整合，既減少企業(yè)成本，也提高工作整合水平；協(xié)調(diào)甚至整合環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、消防安全等方面的“三同時(shí)”及其驗(yàn)收工作，形成協(xié)同化甚至一體化工作局面；協(xié)調(diào)環(huán)境安全防護(hù)距離和生產(chǎn)安全防護(hù)距離，保護(hù)周?chē)用窈铜h(huán)境的安全。

    企業(yè)應(yīng)強(qiáng)制安全風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度

    建議修改《安全生產(chǎn)法》和《環(huán)境保護(hù)法》

    對(duì)于企業(yè)而言，如何化解自身環(huán)境與安全風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)值得認(rèn)真思考的問(wèn)題。企業(yè)是市場(chǎng)主體，都有僥幸和逃避心理，政府的監(jiān)管既不能面面俱到，也不能常態(tài)化覆蓋，建議修改《安全生產(chǎn)法》和《環(huán)境保護(hù)法》，建立強(qiáng)制性的企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，予以彌補(bǔ)。企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)是一個(gè)綜合性保險(xiǎn)，包括職業(yè)衛(wèi)生保險(xiǎn)、生產(chǎn)安全事故保險(xiǎn)和環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)三項(xiàng)內(nèi)容。凡是沒(méi)有參加強(qiáng)制保險(xiǎn)的有毒有害物質(zhì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用和儲(chǔ)存單位，不得許可運(yùn)營(yíng)。參加保險(xiǎn)后，企業(yè)對(duì)企業(yè)和社會(huì)的安全風(fēng)險(xiǎn)就有了資金兜底，也稀釋企業(yè)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。參加保險(xiǎn)后，保險(xiǎn)公司會(huì)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，參與企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生、安全生產(chǎn)和環(huán)境安全管理。如果保險(xiǎn)公司拒絕保險(xiǎn)，那么企業(yè)必須停產(chǎn)。這樣，可以保證企業(yè)聽(tīng)從保險(xiǎn)公司的建議和干涉，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范化運(yùn)行。

    在法律機(jī)制方面，拓展環(huán)境保護(hù)的信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的參與；構(gòu)建一個(gè)共同的監(jiān)管信息平臺(tái)，加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品的安全監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管、消防監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管信息的溝通和自動(dòng)預(yù)警；如有可能，將化學(xué)品環(huán)境安全監(jiān)管的污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度（Pollutant Release and Transfer Register，PRTR）與化學(xué)品的生產(chǎn)和上下游轉(zhuǎn)移登記制度銜接起來(lái)甚至結(jié)合起來(lái)，形成全鏈條的有毒有害物質(zhì)安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)登記制度；開(kāi)展有毒有害物質(zhì)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)一體化執(zhí)法甚至綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法人員，提高執(zhí)法效率。

    在法律責(zé)任方面，可以借鑒2015年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)各省、市、縣三級(jí)已經(jīng)出臺(tái)的安全生產(chǎn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的做法，由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布統(tǒng)一的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究辦法（試行）》。在此基礎(chǔ)上，按照黨的十八屆四中全會(huì)精神要求，銜接黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法的制定工作，可以在《有毒有害物質(zhì)安全和環(huán)境管理法》的“法律責(zé)任”一章作出一個(gè)銜接性規(guī)定，即：“地方黨委、黨組及其成員的責(zé)任追究辦法，適用《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定”，使環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)的黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)真正落實(shí)法治的軌道上。

    作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)

    相關(guān)鏈接

    很多企業(yè)未能根據(jù)國(guó)家要求及時(shí)完善重大危險(xiǎn)源監(jiān)控系統(tǒng)，存在監(jiān)測(cè)點(diǎn)不足、監(jiān)測(cè)對(duì)象不全、重要監(jiān)測(cè)參數(shù)未遠(yuǎn)傳、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)時(shí)間不足等問(wèn)題。

    應(yīng)結(jié)合企業(yè)安全管理規(guī)程和國(guó)家管理規(guī)定進(jìn)行分類(lèi)匯總，對(duì)重大危險(xiǎn)源進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)重大危險(xiǎn)源管理和其他工作的有機(jī)結(jié)合。
中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院高級(jí)工程師 于洋

    化學(xué)品的重要管理應(yīng)該在源頭識(shí)別和防范，也就是風(fēng)險(xiǎn)防范，但中國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有進(jìn)入這個(gè)階段。中國(guó)現(xiàn)在還處于從總量控制轉(zhuǎn)為質(zhì)量監(jiān)督階段，之后才是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管理，和國(guó)外差距較大。以港口的危險(xiǎn)貨物管理為例，美國(guó)和加拿大的港口為獨(dú)立于所在城市的行政機(jī)構(gòu)，其享有港口內(nèi)碼頭、土地、收費(fèi)等自主權(quán)，但是牽涉到危險(xiǎn)物質(zhì)的管理則由美國(guó)運(yùn)輸部下設(shè)的管線(xiàn)和危險(xiǎn)物質(zhì)安全署來(lái)承擔(dān)。這一機(jī)構(gòu)為美國(guó)管理危險(xiǎn)物質(zhì)運(yùn)輸?shù)淖罡卟块T(mén)，會(huì)對(duì)鐵路、公路、港口等進(jìn)行運(yùn)輸監(jiān)管和例行檢查。