慧聰水工業(yè)網(wǎng) 將于2018年1月1日起施行的環(huán)境保護稅，是一部由排污費制度升級而成的“綠法”。通過由“費”改“稅”，加強對排污企業(yè)的約束，建立了一整套基本可行的制度。但環(huán)境保護稅作為一個新增添的稅種，其有關的一些具體制度設計仍然存在著不少的爭議，需要再實施中不斷進行完善。
2016年12月19日至25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議召開。會議對《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》進行第二次審議，并且通過了該法律。剛剛通過的環(huán)境保護稅法第二十八條規(guī)定：本法自2018年1月1日起施行。
環(huán)境保護稅確定要來了！
由“費”改“稅”
在絕大多數(shù)專家的眼中，環(huán)境保護稅法是一部由排污費制度升級而成的“綠法”。新通過的環(huán)境保護稅法以現(xiàn)行排污費制度為基礎，確定了環(huán)境保護稅的納稅人、課稅對象、計稅依據(jù)、稅目稅額、征收管理等，建立了一整套基本可行的制度。
近30年來，政府主要以征收排污費的形式來督促企業(yè)減少污染物排放。1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》確立了排污費制度，現(xiàn)行環(huán)境保護法延續(xù)了這一制度。2003年國務院公布的《排污費征收使用管理條例》對排污費征收、使用的管理作了規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2015年，全國累計征收排污費2116.99億元，繳納排污費的企事業(yè)單位和個體工商戶累計500多萬戶。2015年，征收排污費173億元，繳費戶數(shù)28萬戶。
“排污費制度對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執(zhí)法剛性不足、地方支付與部門干預等問題，因此有必要進行環(huán)境保護費改稅。”時任財政部部長的樓繼偉給環(huán)境保護稅法草案作說明時說。
其實，在社會輿論中由“費”改“稅”的呼聲也一直很強烈。專家們認為，環(huán)保稅能夠從整個國家稅制結構改革的高度推動發(fā)展綠色經(jīng)濟。行政收費并不足以形成高度關聯(lián)、彼此呼應的經(jīng)濟手段，但“費”改“稅”可以徹底改變這個局面。稅收杠桿帶動起來的是一系列價格機制的變化，國家稅收結構從整體上影響的是整個市場經(jīng)濟體制的運行。
上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院稅收系主任朱為群表示，從理論上說，排污費和環(huán)保稅只是名稱不同，但作用機理相同；不過從實際操作看，環(huán)保稅的征收力度可能會比排污費更大，這將有利于遏制企業(yè)污染排放。全國人大代表、福建省環(huán)境科學研究院副院長張玉珍對排污費制度的不足深有體會：“排污費在實施過程中，行政干預比較多，存在企業(yè)少繳欠繳排污費的現(xiàn)象，而且排污費征收的標準目前還比較低。”她認為，通過“費”改“稅”加強對排污企業(yè)的約束很有必要，依法征稅是稅收的基本特征，征收措施更具有強制性和法律保障。
除了排污費制度本身的缺陷，由“費”改“稅”還存在著另一重必然性。
“我們認為中國應該是已經(jīng)啟動了邁向稅收法制化的這樣一個時代。既然我們現(xiàn)在確立了稅收法定這樣一個原則，也在立法法里面明確地提出了這樣一個原則，那么之后呢，我們就要有更好的法律，然后用更好的執(zhí)行的方法，去營造這樣一個良法善治的環(huán)境，使得我們整個稅收活動能夠在依法治稅的軌道上運行。”上海勤理律師事務所合伙人傅永輝認為，由“費”改“稅”同時體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會“落實稅收法定原則”的要求，表明我國稅收法制建設邁出了堅實步伐。
多排多付稅，少排少付稅
最初提出環(huán)境保護稅這一概念的是英國經(jīng)濟學家庇古，他認為，政府可以通過征稅或者補貼的方案來糾正市場失靈的外部性，這種方案也稱為“庇古稅”方案。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，一些國家開始對“庇古稅”進行實踐與運用。例如，芬蘭采取環(huán)保稅，全國二氧化碳的排放量已從20世紀80年代初的每年60萬噸減少到幾萬噸；美國多年來堅持利用環(huán)保稅收政策促進生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，取得了顯著成效，其中最明顯的例子是，雖然汽車數(shù)量不斷增加，但二氧化碳的排放量卻比20世紀70年代減少了80%，空氣質量得到很大的改善。
在解釋環(huán)境保護稅的作用機理時，西安交通大學經(jīng)濟與金融學院王赟杰說：“環(huán)境保護稅之所以能夠減少污染物排放，主要是通過環(huán)境保護稅調節(jié)污染物排放者的行為來實現(xiàn)的。如果排放污染物，就要繳納環(huán)境保護稅，排放的污染物越多，承擔的稅負成本就越重；如果不排放污染物，或者在污染物排放之前采取措施對污染進行治理，就可以少繳納或者不繳納環(huán)境保護稅，甚至可能獲得政府的額外補貼，承擔的稅負成本就較輕。這樣‘一獎一罰’，就能夠有效地調節(jié)納稅人的排污行為，最終減少污染物的排放。”
這實質上就是環(huán)境保護部部長陳吉寧所說的“多排多付稅，少排少付稅”。2016年兩會期間，陳吉寧在記者會上表示：“全國人大正在起草環(huán)境保護稅法，核心的目的不是為了增加稅收，是為了更好地建立一個機制，鼓勵企業(yè)少排污染物，多排多付稅，少排少付稅。”事實上，這次環(huán)境保護稅法的立法成就最主要就表現(xiàn)在這一機制的確立和完善上。
環(huán)境保護稅法第十一條規(guī)定，環(huán)境保護稅應納稅額按照下列方法計算：(一)應稅大氣污染物的應納稅額為污染當量數(shù)乘以具體適用稅額；(二)應稅水污染物的應納稅額為污染當量數(shù)乘以具體適用稅額；(三)應稅固體廢物的應納稅額為固體廢物排放量乘以具體適用稅額；(四)應稅噪聲的應納稅額為超過國家規(guī)定標準的分貝數(shù)對應的具體適用稅額。第十三條規(guī)定，納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標準百分之三十的，減按百分之七十五征收環(huán)境保護稅。納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標準百分之五十的，減按百分之五十征收環(huán)境保護稅……這些條款都靈敏地反映了“多排多付稅，少排少付稅”的理念，為環(huán)境保護稅法發(fā)揮加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和推進生態(tài)文明建設的作用奠定了堅實的基礎。
還應當在實施的過程中不斷完善
雖然“多排多付稅，少排少付稅”的理念成了普遍的共識，但環(huán)境保護稅作為一個新增添的稅種，其有關的一些具體制度設計仍然存在著不少的爭議。許多專家認為，這些爭議背后的問題已經(jīng)影響到了稅收應當遵循的公平原則和效率原則，環(huán)境保護稅法還應當在實施的過程中根據(jù)社會、經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展的需求不斷地進行完善。
比如，在課稅對象方面，環(huán)境保護稅法第三條規(guī)定，應稅污染物是指大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。但許多專家認為法律規(guī)定的課稅對象范圍偏窄。王赟杰說：“環(huán)境保護稅僅僅對污染排放物征稅，沒有包括機動車輛稅以及污染產(chǎn)品稅，這本身只屬于發(fā)達國家已經(jīng)開征的環(huán)境保護稅中的一個稅目而已。”“且采用列舉法詳細列舉污染排放物的稅目本身就可能產(chǎn)生遺漏，例如污染物中沒有將放射性污染、農(nóng)藥污染、森林草原污染歸入其中。
從長期來看，還應該將污染產(chǎn)品劃入環(huán)境保護稅的征稅范圍，例如塑料薄膜、一次性用品、含磷洗衣粉、鋰電池等，這些污染性產(chǎn)品在使用的過程中都會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可忽視的污染。而機動車輛等交通工具在使用過程中產(chǎn)生的尾氣以及造成的交通擁堵在將來也應該被列入環(huán)境保護稅的征稅范圍。”
環(huán)境保護稅法第六條主要對環(huán)境保護稅稅目、稅額及地方稅率上浮授權作出明確規(guī)定。但許多專家認為，目前的“稅負上浮”仍然是靜態(tài)的，沒有與經(jīng)濟發(fā)展階段相掛鉤。對于同一個地區(qū)，隨著經(jīng)濟的演進，顯然需要在不同階段實施不同水平的稅率。對此，比較理想的稅率原則是，要從維護地區(qū)經(jīng)濟競爭力和平衡地區(qū)間“實際稅負”水平的角度出發(fā)，對環(huán)境稅率進行動態(tài)調整。在審議法律草案時，全國人大常委會委員車光鐵說：“從法律制定情況看，此次稅費改革基本堅持了‘稅負平移’的原則，將原來排污費的征收標準作為稅率下限，雖然沒有增加企業(yè)負擔，但從目前和未來情況看，這個標準同生態(tài)環(huán)境污染代價相比已明顯失衡，難以滿足企業(yè)減排激勵需要。對此，建議應進一步建立和完善稅率動態(tài)調整機制，分階段、分情況、分區(qū)域逐步提高稅率下限，充分發(fā)揮環(huán)保稅調節(jié)作用，切實保障生態(tài)建設和環(huán)境治理穩(wěn)步推進。”
還有許多專家在進一步增強環(huán)境保護稅稅率彈性方面有著自己的想法。全國人大常委會委員蔡昉說：“第十三條現(xiàn)在說納稅人排放的濃度如果低于國家和地方規(guī)定的污染標準30%，就給打25%的折，繳75%的稅。我們設想，計量是可以準確進行的，因為這里已經(jīng)講到30%、75%、50%這些精準百分比。如果準確計量的話，為什么不干脆規(guī)定低于國家和地方標準百分之多少就相應得到百分之多少的稅收優(yōu)惠，10%就得到10%的優(yōu)惠，20%就得到20%的優(yōu)惠，70%也可以得到70%的優(yōu)惠，這樣就完全對應了。原因是企業(yè)如果想減少排放或者低于國家和地方的標準是要付出成本的。企業(yè)是理性的，如果幾種不同的排放標準對應的是一個不變的激勵，在正常的情況下，企業(yè)一定會選擇僅僅低于排放標準30%，不要低于排放標準40%，也不要到49%，除非他能達到50%。所以，可能現(xiàn)在規(guī)定的激勵效果反而導致了一部分企業(yè)就選擇在30%那個水平了，在能夠達到50%之前就不再努力。”