《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》將“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，風(fēng)險(xiǎn)管控”正式確立為土壤污染防治工作必須遵循的總原則和實(shí)施土壤環(huán)境管理必須全面貫徹的主線思維。對(duì)環(huán)境質(zhì)量尚好的土壤采取嚴(yán)格保護(hù)措施，預(yù)防其受到污染，是必須堅(jiān)持的優(yōu)先策略。對(duì)已經(jīng)受到污染的土壤，基于土地用途，分類采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施，是實(shí)現(xiàn)土壤資源安全利用的主要舉措。

本文在系統(tǒng)總結(jié)國(guó)際土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn)和做法基礎(chǔ)上，從立法、標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查、信息化平臺(tái)構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)路線設(shè)計(jì)、科研基礎(chǔ)支撐、責(zé)任落實(shí)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出了構(gòu)建我國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系的總體思路和實(shí)施路徑。

前 言

土壤污染有其自身特殊屬性和特征，在解決土壤污染問題時(shí)，要避免照搬大氣、水污染治理思路和技術(shù)路徑，需要充分考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件等因素，綜合制定土壤污染防治策略。環(huán)境保護(hù)部原部長(zhǎng)陳吉寧在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議就“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”回答中外記者提問時(shí)指出，土壤污染防治要堅(jiān)持預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，風(fēng)險(xiǎn)管控，這個(gè)思路充分汲取了國(guó)內(nèi)外特別是國(guó)外30 多年來污染治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。大量實(shí)踐證明，在優(yōu)先保護(hù)好清潔土壤的同時(shí)，對(duì)已經(jīng)污染的土壤采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施，是充分發(fā)揮土壤資源屬性、為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，同時(shí)節(jié)約大量資金投入的行之有效的主要舉措。于2017 年7 月1 日起正式施行的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，是我國(guó)以風(fēng)險(xiǎn)管控思想對(duì)工礦企業(yè)污染地塊實(shí)行全過程管理的一項(xiàng)重要規(guī)章制度。除此之外，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土壤污染防治嚴(yán)峻形勢(shì)，需要采取哪些有力措施，以實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，使土壤環(huán)境得到有效保護(hù)和安全利用，成為當(dāng)前各級(jí)政府和有關(guān)部門需要著力研究和解決的重大課題。

本文在闡釋土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控內(nèi)涵和系統(tǒng)梳理國(guó)際土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探討了構(gòu)建我國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系的總體思路和實(shí)施路徑，為國(guó)家和各地土壤環(huán)境管理決策提供參考。

內(nèi)涵界定

關(guān)于污染地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)術(shù)語的定義，在2014 年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的污染地塊調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等一系列規(guī)定中均有涉及，但對(duì)“土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控”尚無明確界定。根據(jù)土壤環(huán)境涉及的風(fēng)險(xiǎn)要素，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)是指針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源、暴露途徑和風(fēng)險(xiǎn)受體，依據(jù)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，按照相關(guān)法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)，制定風(fēng)險(xiǎn)管控方案，進(jìn)行費(fèi)用和效益分析，確定可接受風(fēng)險(xiǎn)水平和采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施的活動(dòng)。土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的目的應(yīng)是，降低或消除因土壤受到污染產(chǎn)生的相關(guān)人體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境安全等潛在危害，有效保障農(nóng)產(chǎn)品和人居環(huán)境安全。

土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)須由風(fēng)險(xiǎn)源、暴露途徑和風(fēng)險(xiǎn)受體三要素構(gòu)成，缺一不可。風(fēng)險(xiǎn)源是威脅土壤環(huán)境質(zhì)量、引發(fā)危害發(fā)生的致險(xiǎn)因子，包括污染物排放、危險(xiǎn)廢物堆存處置、有毒有害物質(zhì)環(huán)境暴露等。暴露途徑是污染物通過水、空氣等介質(zhì)遷移到達(dá)和暴露于人體的方式，一般包括飲食、皮膚接觸、呼吸吸入等。風(fēng)險(xiǎn)受體是指污染土壤及其周邊環(huán)境中可能受到污染物影響的人群或其他生物、地表水、地下水等，通常老人、兒童是對(duì)污染物反應(yīng)較為敏感的人群，飲用水水源地、居住區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和蔬菜基地、重要物種棲息地則是敏感區(qū)域。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

20 世紀(jì)80 年代以來，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的水、大氣污染問題得到了較好的控制，土壤污染防治逐步成為環(huán)境管理的重點(diǎn)之一。美國(guó)、加拿大、英國(guó)、荷蘭、澳大利亞等國(guó)家在大量實(shí)踐基礎(chǔ)上，最終選擇將風(fēng)險(xiǎn)管控作為土壤環(huán)境管理主導(dǎo)思維，并全面貫穿于立法、標(biāo)準(zhǔn)制訂、治理方案設(shè)計(jì)、技術(shù)路線選取等土壤環(huán)境管理全過程，建立了系統(tǒng)的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在實(shí)踐中，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)歷了由突發(fā)污染事故應(yīng)急向全過程風(fēng)險(xiǎn)管控的轉(zhuǎn)變，十分重視區(qū)域尺度土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。

美國(guó)在長(zhǎng)期研究與實(shí)踐中，逐步建立起比較完善的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法體系，并在化學(xué)物質(zhì)、污染地塊以及溢油事故等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理中得到了廣泛應(yīng)用。根據(jù)住宅、商業(yè)、工業(yè)等不同用地方式，頒布了旨在保護(hù)人體健康的《土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩選值》和旨在保護(hù)生態(tài)安全的《土壤生態(tài)篩選導(dǎo)則》。對(duì)于污染地塊的修復(fù)目標(biāo)值，也是針對(duì)不同用地方式，采用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模式，計(jì)算每一個(gè)地塊的修復(fù)目標(biāo)值，從而經(jīng)濟(jì)有效地控制污染地塊的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)環(huán)保局還建立了污染地塊分類評(píng)分系統(tǒng)，即危害分級(jí)系統(tǒng)(Hazard Ranking System，HRS)，根據(jù)污染物的遷移途徑(地下水、地表水、大氣和土壤)來評(píng)估地塊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以判定該地塊能否進(jìn)入國(guó)家優(yōu)先目錄(Nation Priority List，NPL)。加拿大考慮了農(nóng)業(yè)、住宅、商業(yè)和工業(yè)等用地方式下人群暴露情景，以保護(hù)人體健康的土壤質(zhì)量指導(dǎo)值和保護(hù)生態(tài)安全的土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值兩者中的最低值，作為最終土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制指導(dǎo)值。

荷蘭基于土壤背景值和專家經(jīng)驗(yàn)提出了土壤標(biāo)準(zhǔn)值體系，根據(jù)工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地等不同的土地利用方式，確定了土壤污染物的目標(biāo)值和干涉值。只對(duì)超過干涉值的土壤進(jìn)行修復(fù)，將受到污染但沒有超過干涉值的土壤納入風(fēng)險(xiǎn)管理。荷蘭污染土壤中大部分納入了風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)施治理修復(fù)的污染土壤僅占很小比例。英國(guó)建立了污染土壤暴露風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估導(dǎo)則，考慮住宅、農(nóng)用地、工業(yè)用地等不同用地方式，以保護(hù)人體健康為原則制定土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值。

澳大利亞在制定保護(hù)人體健康的土壤調(diào)研值標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，分別考慮了住宅、娛樂、商業(yè)、工業(yè)等不同用地方式下的暴露情景。韓國(guó)在制定土壤污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和土壤污染對(duì)策標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，從高到低將土壤劃分為3類：一類土壤區(qū)包括水稻田和學(xué)校所在地;二類土壤區(qū)為森林、倉儲(chǔ)和娛樂用地;三類土壤區(qū)包括工業(yè)、道路和鐵路所在地。

可以看出，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)不同土地用途、不同污染狀況的受污染土地，制定了基于風(fēng)險(xiǎn)管理的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，用于土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，決定是否需要啟動(dòng)進(jìn)一步土壤污染狀況調(diào)查評(píng)估和采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施，以及確定污染土壤的修復(fù)目標(biāo)值。

工作基礎(chǔ)

土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更多的是與水、大氣污染密切關(guān)聯(lián)，而水、大氣污染防治多年來是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)，在相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系、日常管理制度、污染治理技術(shù)、成效評(píng)估等領(lǐng)域均有較好基礎(chǔ)，這也為實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效管控奠定了較好基礎(chǔ)。

2005 年以來，我國(guó)相繼頒布了《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理工作的意見》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》等文件。2007 年，頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。“十二五”期間，國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，一批重金屬污染問題得到有效控制和解決。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理也成為《生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》的重點(diǎn)內(nèi)容之一，提出實(shí)行全程管控，有效防范和降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)、重金屬污染防治、危險(xiǎn)廢物處置等提出具體要求。

我國(guó)現(xiàn)行的土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《特殊用地土壤環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《建設(shè)用地土壤環(huán)境保護(hù)技術(shù)導(dǎo)則》《土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》《土壤環(huán)境污染物監(jiān)測(cè)方法》相關(guān)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)等。2014 年，發(fā)布了地塊環(huán)境調(diào)查、污染地塊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、污染地塊土壤修復(fù)等系列技術(shù)導(dǎo)則。但實(shí)際執(zhí)行層面，多是參考國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)值，尚未形成我國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管控標(biāo)準(zhǔn)體系。

總體上看，我國(guó)土壤污染防治工作起步較晚，在工礦污染源監(jiān)管和治理、重金屬污染防治、化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物管理、持久性有機(jī)污染物(POPs)污染控制等方面取得一定進(jìn)展，但涉及土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的法律法規(guī)、評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)、管控效果評(píng)價(jià)體系等仍處于相對(duì)滯后狀態(tài)。

實(shí)施路徑

密切結(jié)合《土十條》推進(jìn)落實(shí)，圍繞國(guó)家和地方各級(jí)土壤環(huán)境管理體系建設(shè)，按照全過程風(fēng)險(xiǎn)管控的思路，將風(fēng)險(xiǎn)管控理念全面融入到各項(xiàng)土壤環(huán)境管理工作中，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為目標(biāo)導(dǎo)向，以風(fēng)險(xiǎn)源、暴露途徑、風(fēng)險(xiǎn)受體為主要著力點(diǎn)，以覆蓋立法、標(biāo)準(zhǔn)制修訂、基礎(chǔ)調(diào)查、監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)、信息平臺(tái)構(gòu)建、技術(shù)方法研制、責(zé)任落實(shí)和考核等各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管控制度體系建設(shè)為主體內(nèi)容，全面提升土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平。重點(diǎn)推進(jìn)實(shí)施以下任務(wù)。

通過土壤污染防治立法和標(biāo)準(zhǔn)制修訂，確立風(fēng)險(xiǎn)管控主體責(zé)任和執(zhí)行限值

在起草“土壤污染防治法”過程中，將預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控的思想全面貫徹到立法原則、章節(jié)設(shè)置和具體條款中。全面落實(shí)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，在《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章制訂工作中持續(xù)貫徹風(fēng)險(xiǎn)管控的基本思想。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，基于風(fēng)險(xiǎn)管控理念制修訂土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系管控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在制修訂農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值、土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)，全面貫徹風(fēng)險(xiǎn)管控思維，并體現(xiàn)不同土地用途、不同敏感受體的控制指標(biāo)差異性。

通過土壤詳查和監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)，系統(tǒng)掌握風(fēng)險(xiǎn)情況和管控重點(diǎn)

圍繞高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、行業(yè)、污染物，布設(shè)調(diào)查點(diǎn)位、確定調(diào)查精度、明確調(diào)查方法，使調(diào)查結(jié)果能夠?yàn)殚_展土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、等級(jí)劃分和風(fēng)險(xiǎn)管控方案制定提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，明確農(nóng)用地、在產(chǎn)企業(yè)用地、關(guān)閉搬遷企業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)要求，實(shí)現(xiàn)“邊調(diào)查、邊風(fēng)險(xiǎn)管控”。同步開展的全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)則通過在農(nóng)用地布設(shè)基礎(chǔ)點(diǎn)、在高風(fēng)險(xiǎn)工礦企業(yè)周邊布設(shè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控點(diǎn)，及時(shí)掌握各地和重點(diǎn)區(qū)域土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平和變化趨勢(shì)，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警提供依據(jù)。

建設(shè)土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段提高風(fēng)險(xiǎn)管控成效

土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)全面服務(wù)于土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，全面提高風(fēng)險(xiǎn)管控信息化水平。環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門相關(guān)數(shù)據(jù)通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共享，發(fā)揮土壤環(huán)境大數(shù)據(jù)在污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用，有力推動(dòng)行業(yè)、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管控。

開展不同用地的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)路線設(shè)計(jì)，明晰管控流程和技術(shù)要求

針對(duì)農(nóng)用地、在產(chǎn)企業(yè)用地、關(guān)閉搬遷企業(yè)用地，分別制定土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)指南。農(nóng)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控包括土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定、分類管控措施、成效評(píng)估等環(huán)節(jié);企業(yè)用地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控包括重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)篩選、疑似污染地塊風(fēng)險(xiǎn)篩查、地塊風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分、污染地塊清單和優(yōu)先管控名錄建立、分類管控措施、成效監(jiān)控等環(huán)節(jié)。明晰不同用地、不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的管控流程和技術(shù)要求，確定詳盡的技術(shù)參數(shù)。結(jié)合《土十條》確定的6 個(gè)土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)和200 個(gè)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)項(xiàng)目，抓緊總結(jié)集成一批經(jīng)得住實(shí)踐檢驗(yàn)的易操作、低成本、效果好的受污染土壤安全利用和風(fēng)險(xiǎn)管控模式，并向其他地區(qū)推廣。

開展風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)方法與模型研究，提高管控科學(xué)性和實(shí)效

從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來看，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)、分級(jí)、預(yù)測(cè)、管控措施效果評(píng)估和費(fèi)效分析等，均需要一整套的技術(shù)方法和量化評(píng)估模型。在土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，需要建立污染物來源解析、擴(kuò)散遷移模擬、影響范圍識(shí)別、農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)與人體健康危害評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估等技術(shù)方法;在土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分環(huán)節(jié)，需要建立疑似污染地塊篩查模型、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分等技術(shù)方法;在土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)環(huán)節(jié)，需要建立基于序列數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)預(yù)測(cè)模型、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃方法等;在土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)節(jié)，需要建立不同管控措施效果模擬、費(fèi)效分析等技術(shù)方法和模型。

落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任，明確主體和督促履責(zé)

通過地方人民政府與重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)簽訂土壤污染防治責(zé)任書，明確企業(yè)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施和責(zé)任，并督促企業(yè)落實(shí)到位。依據(jù)污染地塊土壤環(huán)境管理辦法等法規(guī)規(guī)章，明確規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等部門監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)調(diào)查評(píng)估制度，實(shí)施污染地塊開發(fā)利用的負(fù)面清單管理。同時(shí)，由于土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涉及面廣、不確定性強(qiáng)，需要通過宣傳教育和主題培訓(xùn)，充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用。